Рекомендации по итогам «круглого стола» на тему «Пенсионная реформа в России и развитие финансовых рынков»

Участники «круглого стола» отмечают, что пенсионная реформа оказывает серьезное воздействие на все сферы жизни российского общества: наряду с системой социального обеспечения, она существенно трансформирует и систему государственных финансов, и рынок труда, и финансовые рынки. При этом наибольшее значение имеет формирование накопительного компонента обязательной пенсионной системы, позволяющее, с одной стороны, сформировать долгосрочные инвестиционные ресурсы для финансирования экономического роста, а с другой стороны, повысить самостоятельность и ответственность граждан за размер своей будущей пенсии.

Реализация новых норм пенсионного законодательства (прежде всего положений Федерального закона № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации») привела к первому очень важному шагу в этом направлении: по итогам 2003 года около 700 тысяч граждан решили доверить управление своими пенсионными накоплениями негосударственным управляющим компаниям. В марте 2004 года Пенсионный фонд России перечислил этим компаниям 1,61 млрд. рублей средств пенсионных накоплений (включая пенсионные взносы за 2002 год и инвестиционный доход за 2002-03 годы). Эти средства были вложены в ценные бумаги, способствуя тем самым развитию отечественного фондового рынка.

С 2004 года к участию в формировании накопительной части трудовой пенсии допускаются негосударственные пенсионные фонды, поскольку застрахованным лицам предоставляется возможность заключения с ними договоров обязательного пенсионного страхования. Предполагается, что объем средств, переводимых из ПФР в частные УК и НПФ, должен существенно возрасти по сравнению с прошлым годом.

Однако развитие пенсионной реформы происходит неравномерно, сталкивается с серьезными проблемами. Количество граждан, выбравших частные УК, крайне незначительно по сравнению с общим количеством застрахованных лиц, имевших право выбора (около 40 млн. человек). Подавляющее большинство граждан не воспользовались правом выбора УК, так что их деньги были переданы в управление государственной управляющей компании – Внешэкономбанку (далее – ВЭБ). Эти средства могут вкладываться только в государственные ценные бумаги и не доходят до реального сектора экономики, а значит, не способствуют ускорению экономического роста.

Передача в ВЭБ пенсионных накоплений застрахованных лиц, не подавших заявление об их переводе в частную управляющую компания (так называемых «молчунов»), приводит к дополнительным административным и комиссионным расходам: Пенсионный фонд вынужден продавать государственные ценные бумаги, в которых были временно размещены в 2002-2003 гг. пенсионные накопления, затем перевести денежные средства ВЭБу, который вновь приобретает на них государственные ценные бумаги.

Остаются нерешенными проблемы информационной открытости ВЭБа в отношении управления средствами пенсионных накоплений. Кроме того, вызывает сомнение перспективность инвестирования управляемых ею активов только в государственные ценные бумаги. Возможно, имеет смысл рассмотреть вопрос о расширении ее инвестиционной декларации (в частности, включить в нее облигации субъектов Федерации с высоким уровнем надежности).

Законодательно не установлена ответственность финансовых органов, Пенсионного фонда, Банка России и ВЭБа за скорейшее размещение пенсионных накоплений. Слишком значителен и неопределенен временной лаг движения пенсионных накоплений от их начисления до долгосрочного размещения. Пенсионные накопления до своего инвестирования проходят очень длинный путь, движение пенсионных накоплений нормативно не урегулировано и технологически не отлажено. До сих пор неясно, как ПФР ведет раздельный учет пенсионных накоплений и средств резерва бюджета ПФР.

В свою очередь, частные управляющие компании после получения средств пенсионных накоплений от ПФР столкнулись с новыми проблемами. Так, круг финансовых инструментов, в который они, согласно существующим нормативным актам, могут инвестировать средства пенсионных накоплений, оказался слишком узок. Во многом это обусловлено отсутствием официальной информации об эмитентах, например: предоставляет ли эмитент организатору торговли на рынке ценных бумаг ежеквартальные отчеты, сообщения о существенных фактах; соблюдает ли эмитент требования федеральных законов и иных правовых актов о ценных бумагах; предоставляет ли эмитент информацию о количестве акционеров, и т.п. Сейчас такая информация недоступна для управляющих компаний.

Серьезным препятствием для диверсификации пенсионных портфелей и ограничителем для получения возможной большей доходности является требование Постановления Правительства РФ от 30.06.2003 № 379 в отношении количественного состава акционеров – эмитентов облигаций: допускается инвестировать эти средства только в облигации открытых акционерных обществ с количеством акционеров не менее 1000. Однако на практике многие крупные и финансово устойчивые компании оформляют выпуск облигаций через «технического эмитента», обычно в форме своего дочернего ЗАО или ООО, а материнская компания выступает в качестве гаранта выпуска. Таким образом, данная норма отсекает значительное число российских предприятий, облигации которых не могут быть использованы в целях инвестирования средств пенсионных накоплений. Одним из наиболее привлекательных инструментов инвестирования средств пенсионных накоплений являются ипотечные ценные бумаги. Однако, несмотря на принятие федерального закона «Об ипотечных ценных бумагах», выпуск последних пока невозможен из-за отсутствия подзаконных нормативных актов (постановлений Правительства и Федеральной службы по финансовым рынкам).

На сегодняшний день не существует четкой классификации возможных нарушений со стороны управляющих компаний, не разграничены понятия существенных и несущественных, умышленных и неумышленных нарушений. Недостаточно четко определены сроки устранения управляющими компаниями допущенных нарушений.

Нерешенными остаются вопросы, касающиеся компенсации накладных расходов специализированного депозитария, связанных с хранением активов, в которые инвестируются средства пенсионных накоплений. В условиях волатильности рынка ценных бумаг и роста активности управляющих компаний расходы спецдепозитария на оплату услуг расчетных депозитариев, регистраторов и депозитариев, осуществляющих хранение иностранных ценных бумаг, могут превысить собственно размер вознаграждения самого спецдепозитария (0,1%). Если данные проблемы не будут урегулированы в ближайшее время, деятельность спецдепозитария может стать убыточной.

В 2004 году на рынок услуг по формированию накопительной части трудовой пенсии выходят новые участники – негосударственные пенсионные фонды. Однако до сих пор не завершено формирование нормативной базы для деятельности НПФ по обязательному пенсионному страхованию (в частности, не утверждены типовые договоры НПФ, осуществляющих деятельность по обязательному пенсионному страхованию, с управляющими компаниями и спецдепозитарием, не принят типовой кодекс профессиональной этики). Необходимо завершить этот процесс до начала работы НПФ в системе обязательного пенсионного страхования.

Участники слушаний выражают обеспокоенность тем обстоятельством, что Правительство предлагает внести серьезные изменения в существующие базовые принципы пенсионной реформы из-за поправок в налоговое законодательство (снижение ЕСН). Предполагается исключить из накопительной системы большую группу граждан средних возрастов (старше 1966 года рождения), а взамен разрешить этим гражданам добровольную уплату взносов в ПФР из своей зарплаты («дополнительное пенсионное страхование»).

Это предложение не позволяет в полном объеме решить проблему уменьшения доходов ПФР в результате снижения ставки ЕСН, тогда как его негативное воздействие на ход пенсионной реформы может оказаться очень велико. Такая мера затрудняет понимание реформы широкими кругами населения, сужает круг потенциальных участников накопительной системы, уменьшает объем средств в этой системе, снижает привлекательность данного рынка для частных УК и НПФ. При этом не приводятся никакие экономические расчеты, позволяющие судить о выгодности этого проекта для государства, не обсуждается вопрос поиска иных источников покрытия выпадающих доходов бюджета. Выгодность предлагаемой схемы для самих граждан также сомнительна.

Принятие указанных предложений неизбежно вызовет недоверие граждан и бизнеса к серьезности намерений государства в отношении дальнейшего развития реформы. Стратегические вопросы развития пенсионной реформы не должны пересматриваться без серьезных оснований в интересах тактических вопросов налоговой реформы. Остается непроработанным целый ряд правовых вопросов в отношении «дополнительного пенсионного страхования». Так, непонятен правовой статус средств, добровольно уплачиваемых гражданином в ПФР - становятся ли они собственностью РФ или остаются собственностью гражданина. Неясно, насколько правомерно для ПФР (с учетом его особого правового статуса) заключать с застрахованными лицами гражданско-правовые «договоры дополнительного пенсионного страхования». Непонятно, имеет ли право гражданин изменить свое решение об участии в системе «дополнительного пенсионного страхования» и прекратить уплату дополнительных взносов, и какие последствия повлечет такое решение.