В этом году государство планирует собрать около 2,35 млрд грн в Фонд обязательного государственного социального страхования на случай безработицы.
Сборы в законе
Подробности финансовой деятельности внебюджетных государственных фондов (всего их в Украине четыре) знают немногие. Хотя практически все трудоустроенные граждане наполняют эти фонды заработанными деньгами.
В 1997 году Верховная Рада ратифицировала Конвенцию о защите прав и свобод человека, согласно которой никто не может быть лишен своего имущества (денег), иначе как в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом и принципами международного права. Статья 67 Конституции Украины позволяет государству уменьшать благосостояние юридических и физических лиц на суммы налогов и сборов. При всех серьезных недостатках отечественной системы налогообложения и проблемах с эффективностью использования бюджетных средств — эти компоненты фискальной политики государства относительно прозрачны. А вот деятельность «в интересах общества» внебюджетных фондов имеет целый ряд принципиальных особенностей. Первая и главная: налогоплательщики платят в эти фонды «взносы» или «страховые взносы», то есть отчисления, имеющие смысловую нагрузку добровольности, но Конституцией не предусмотренные.
В законах, регулирующих деятельность внебюджетных фондов, категория «взносы» появилась, вопреки Конституции, не случайно. Именно сплетение такого рода «мелочей», нормативных несоответствий порождает «самоуправленческие организации» — внебюджетные фонды.
Денег бывает много
Последняя проверка Счетной палатой деятельности Фонда обязательного государственного социального страхования на случай безработицы обнаружила злоупотребления в его финансовой деятельности.
Общий объем средств, проходящих через «руки» Фонда, растет с каждым годом: в 2002-м — 1,65 млрд грн, в 2003-м — 2,09 млрд грн, на 2004-й запланировано 2,35 млрд грн. Параллельно растут и объемы неиспользованных Фондом средств. В частности, по состоянию на 1 января 2003-го неиспользованные остатки выросли в более чем 3 и 12 раз, сравнивая, соответственно, с 2000 и 1999 годами. Такая динамика свидетельствует не только о серьезных недостатках в управлении ресурсами, но и, по сути, отображает предпосылки временного отвлечения средств Фонда и несанкционированных заимствований.
Справедливости ради, к 1 января 2004-го объем неиспользованных остатков существенно сократился: с 476,2 млн грн (по состоянию на 1.01.2003 года) до 280,8 млн грн. Однако это связано не с улучшениями в управлении ресурсами, а с тем, что в прошлом году 98,2 млн грн было направлено на создание новых рабочих мест уволенным сотрудникам угольной промышленности; увеличением на 63,4 млн грн резерва Фонда и так далее.
Между тем, порядок планирования и использования средств Фонда нормативно не урегулирован. На практике управление взносами налогоплательщиков происходит в «ручном» режиме, о чем свидетельствуют многочисленные изменения в сметах Фонда и центров занятости, а также систематическое недовыполнение расходов.
Достаточно сказать, что ежемесячный объем неиспользованных средств колебался на счетах Госказначейства в среднем от 433,7 до 518,4 млн грн. Тогда как фактические поступления ежегодно превышали объемы, утвержденные правлением Фонда: в частности, в 2001-м — на 139,8 млн грн, в 2002-м — на 260,0 млн грн, в 2003-м — на 23,4 млн грн. При этом правление ни разу не увеличивало доходов и расходов бюджета Фонда. Более того — объемы профинансированных расходов были существенно ниже утвержденных: в 2001-м на 279,9 млн грн (уровень финансирования — 77,7%), в 2002-м — на 253,7 млн грн (85%), в 2003-м — на 360,9 млн грн (83,4%).
Таким образом, вопреки бытующему мнению, денег иногда бывает много.
Ситуативный передел
Напомню, что управление финансами Фонда осуществляет его правление 45 человек, назначаемых правительством, профсоюзами и объединениями работодателей. То есть этим людям доверено «выполнять» функции 450 парламентариев в части распределения и надзора за использованием денег налогоплательщиков. Выполнение решений правления возложено на исполнительную дирекцию Фонда, которая делегирует часть управленческих полномочий органам государственной службы занятости. Контроль над деятельностью Фонда осуществляет наблюдательный совет (15 человек — по пять «делегатов» Кабмина, профсоюзов и работодателей), заседания которого должны проводиться не менее одного раза в квартал. Вопреки законодательству, в 2002-м эти заседания не проводились вовсе, а в 2003-м наблюдательный совет собирался лишь дважды. Правление Фонда, таким образом, функционировало бесконтрольно.
Отсутствие регламентированной ответственности правления дает окончательный ответ на вопрос, почему многие финансовые решения Фонда напоминают ситуативный передел привлеченных ресурсов. Заметим, что только в 2002-м в смету расходов Фонда было внесено 17 текущих изменений (общий объем расходов — константа). В результате — расходы по наиболее «интересным» направлениям (создание дополнительных рабочих мест, оплата информационных и консультационных услуг, развитие материальной и информационной базы) выросли на 1 млн грн и составили 301,3 млн грн (18,3% общего объема расходов). Особенно заметно это на уровне региональных распорядителей средств Фонда. Рекордсменом стал Киевский ОЦЗ, смету расходов которого в 2002-м изменили 23 раза, из-за чего объемы «интересных» расходов выросли на 59,2%!
Подобная практика усугубляется тем, что государство, отпустив внебюджетные фонды в «свободное плавание», не использует четкую методологию определения нормативов их финансовой деятельности. Проще говоря, правление Фонда может планировать денежные траты по своему усмотрению. Едва не единственное исключение — удельный показатель расходов на организацию работы Фонда (определяется госбюджетом) — вполне вписывается в рамки этого правила: расчетов, подтверждающих обоснованность организационных расходов (14,9% от общего объема в 2003-м), не существует в природе. Пикантно, что аналогичный параметр для Пенсионного фонда определен, соответственно, на уровне 1,83%, для Фонда соцстрахования по временной потери трудоспособности — 4,2%, для Фонда соцстрахования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний — 4,9%.
Внесли — вынесли
Результаты отсутствия регламентации использования средств и эффективной системы отчетности неплохо отражены в структуре дебиторской задолженности Фонда. В частности, по состоянию на 1.01.2002 года эта задолженность составляла около 8,07 млн грн, а до 1.07.2003 года выросла в 1,7 раза, превысив 13,5 млн грн.
Мало кому известно, что, выполняя правительственное распоряжение, в 1997-1999 годах Фонд выдал семи предприятиям пяти областей Украины льготные займы на сумму 14,1 млн грн, погашение которых было предусмотрено на протяжении 2002-2006 годов. Выяснилось, что из всех предприятий, облагодетельствованных Кабмином, только ОАО «Севастопольский морской завод» погашает свои обязательства по установленному графику (на 1.11.2003 года Фонду возвращено всего 2,1 млн грн).
Еще больше проблем с кредитами десятилетней давности: объем невозвращенных кредитов, выданных субъектом хозяйствования в 1991-1995 годах, на 1 июля 2003-го остался практически без изменений и составил 8,7 млн грн. Что, впрочем, щедрых борцов с безработицей не очень беспокоит: в 2001-2002 годах правлением Фонда было принято четыре постановления о подписании с предприятиями-должниками дополнительных соглашений с целью пролонгации сроков возврата денег.
Отдельная тема — использование средств Фонда в качестве дотаций на создание дополнительных рабочих мест. Государственная программа занятости населения на 2001-2004 годы (равно как и ежегодные планы ее выполнения) игнорирует количественное измерение результатов борьбы с безработицей столь экстравагантным приемом, как бюджетное дотирование отдельных предприятий.
В результате — оценить эффективность дотаций (в 2002-м — 75?млн грн; в 2003-м — 97,5?млн грн), априори затруднительно. Тем не менее правление Фонда такой подход к борьбе с безработицей, очевидно, устраивает — расходы на дотации в 2003-м изменялись трижды и в итоге выросли на 10,4 млн грн (это, к слову, то редкое направление, по которому бюджет Фонда выполнен на 99,9%).
Можно долго дискутировать о том, стоит ли за счет налогоплательщиков снабжать «правильные» предприятия бесплатной рабочей силой. Примечательно, что ГЦЗ и базовые центры занятости не владеют информацией о количестве созданных рабочих мест и количестве вакансий, открывшихся вслед за получением бюджетных дотаций. В то же время результаты проверки «закрепления» на дотационных рабочих местах свидетельствуют, что к 1 июля 2003-го пятая часть от 61 тыс. устроенных безработных (начиная с 2001 года) были уволены.
Скорее типичными являются случаи, когда трудоустройство за счет дотаций граничит с криминалом. Так, к примеру, Ровенским ГЦЗ был подписан договор с ОАО на создание рабочих мест для 18-ти безработных. Дополнительным соглашением численность трудоустроенных была увеличена до 32 человек. Фактически, КПД мероприятия оказался нулевым, а деньги перечисленные ГЦЗ (93,8 тыс. грн), судя по всему, были присвоены.
Масштабнее и оригинальнее сработали правление Фонда и руководство одного из хмельницких ОАО. Постановлением правления №?73 предприятию была предоставлена финансовая помощь (на условиях возврата) в размере 2,95 млн грн с целью создания 390 рабочих мест. Возврат денег был предусмотрен в период с 1.01.2004 до 1.01.2006 годы. При этом количество рабочих мест и график их создания был регламентирован спустя семь месяцев после подписания основного соглашения. Из 210 рабочих мест ОАО создал только 61, а отвлечение средств на два года привело к их инфляционному обесцениванию на 275,8?тыс. грн.
С чем, собственно, боремся
Перечень перегибов в работе Фонда можно продолжать, однако, суть от этого не изменится — от имени государства аккумулируются колоссальные средства, значительная часть которых в условиях конкуренции и несовершенства норм законодательства используется бесконтрольно и неэффективно. Поступательный рост доходов Фонда (с 731,5 млн грн в 2000-м до 2,2 млрд грн в 2003-м) характеризуется увеличением (с 18 до 22% соответственно) удельных расходов, несвязанных непосредственно с выплатами по безработице. Кстати, из расчета на одного трудоустроенного сомнительные расходы Фонда выросли за три года в 2,4 раза.
А с учетом того, что с июля прошлого года Фонд на банковских депозитах разместил 310 млн грн (якобы на три месяца под 8% годовых), возникает логичный вопрос: на каком основании за счет денег налогоплательщиков делается бизнес на безработице? Аргументы правления — за последние два года в структуры Фонда обратились 1,034 млн безработных граждан, из которых 0,877 млн получили помощь — ответа на поставленный вопрос не дают. Напомню, что официально зарегистрированных безработных в Украине около 2,8 млн человек, однако реальное число безработных статистическому учету не поддается. А потому, хочется понять: до каких пор государство будет решать объективные проблемы субъективными методами? И каким образом, без четко выработанной стратегии борьбы с безработицей, хаотичными, бессистемными финансовыми вливаниями можно повлиять на уровень занятости? Возьму на себя смелость утверждать, что существующая система и принципы финансовой деятельности внебюджетных фондов проблемы не решают. Что, как мы поняли, ни профсоюзы, ни объединения работодателей, ни правительственных делегатов, входящих в правление Фонда, ничуть не беспокоит.
