Що таке соціальне страхування?
Часто, коли мова заходить про соціальне страхування, люди запитують: соціальне страхування – це страхові поліси, чи якісь інші договори ? Наша відповідь є такою: ні, це не поліси і не договори. Соціальне страхування є джерелом матеріального забезпечення громадян у разі безробіття, захворювання, нещасного випадку, а також у старості.
Його можна собі уявити як соціальну систему, що ставить за мету створення загальнонаціональної організації взаємодопомоги обов‘язкового характеру, яка зможе діяти з найвищою ефективністю лише у тому випадку, якщо вона буде всеосяжною як з точки зору охоплення нею населення, так і з точки зору покриття ризиків. Кінцева мета полягає в реалізації плану, який захищав би всю сукупність населення від всієї сукупності факторів нестабільності. Тобто всеосяжність та універсальність є одним із способів символічного стирання класових відмінностей у сфері соціального простору.
Проте таке розуміння суспільством концепції соціального страхування прийшло не одразу, а поступово, через що важливо розглянути розвиток соціального страхування саме в історичному аспекті.
На шляху до солідарності
Соціальна політика завжди пов’язана з економічними та політичними процесами, що відбуваються в суспільстві, тому в історичному аспекті її слід розглядати у розрізі соціальних, економічних та політичних тенденцій. Разом з цим у даній роботі ми не намагаємося зробити всебічний історичний огляд згаданої теми. Але, щоб краще зрозуміти природу української соціальної політики сьогодні, потрібний історичний екскурс, зокрема щодо висвітлення взаємозв’язку між соціальними та історичними змінами.
Зростання участі держави у соціальному захисті своїх громадян можна умовно співставити з розвитком індустріального суспільства, через подальші етапи його вдосконалення . Разом з індустріальним розвитком відбуваються зміни в соціальному житті , особливо в сімейних стосунках, а також у поглядах окремих осіб, цілих сімей і суспільства на розв’язання соціальних проблем. В результаті виникає ціла низка ідей, які втілюються у комплекс змін – щодо ролі держави, характеру економіки, природи економічних процесів, а також ідеології. Їх дуже важко розділити на причини та наслідки без знання рушійних сил політичного розвитку.
Досліджуючи взаємозв’язок між політичними подіями минулого і теперішнього часу, нам завжди дуже важко визначити, наскільки далеко нам слід повернутись назад у часі. Щоб зрозуміти започатковані теперішні зміни у системі соціального захисту населення України, необхідно розглянути історичний розвиток процесу зародження соціального страхування, зокрема в Європі.
Соціальне страхування в Європі має не таку вже й давню історію, як, наприклад, трудові відносини, але формуватись воно почало задовго до того, як з’явилась сучасна соціальна політика. Звичайно, воно не могло народитись на порожньому місці. До давньої суспільної функції благодійної допомоги, яка розвинулась та зазнала трансформаційних змін на протязі ХІХ століття, додалось на початку ХХ століття соціальне страхування.
Ідея страхування трудового населення від ризику зникнення чи скорочення доходів від власної праці, які були чи не єдиним джерелом існування, виникла завдяки цілого ряду обставин, до числа яких потрібно віднести:
- розвиток індустріалізації та формування робітничого класу, який живе виключно за рахунок доходів від своєї праці;
- відносне скорочення частки населення, яке живе за рахунок своєї власності, що є джерелом власного забезпечення;
- утвердження найманої праці як сутності та постійного статусу зароджуваної нової капіталістичної системи.
Таким чином, наслідком індустріалізації, яка докорінно змінила спосіб одержання доходів, став розвиток зовсім нової концепції забезпечення, а саме: забезпечення лише через працю, в праці та завдяки праці.
Але якщо наймана праця й заснувала нову концепцію соціального забезпечення, то лише тому, що вона історично була приречена для робітників, які жили у злиднях. Право на працю, яке було завойовано робітничим класом в обмін на фактичну нерівність при розподілі доданої вартості (доходу) на виробництві, не могло вирішити питання їхнього добробуту. Будь - яке припинення трудової діяльності через хворобу, нещасний випадок на виробництві, похилий вік тощо занурювало робітника та його сім’ю у злидні, тому що його єдине джерело доходу зникало.
Головною рисою рівня життя цієї категорії населення в ХІХ столітті стало явище, яке ще в ті часи отримало назву малозабезпеченість. Єдино можливою відповіддю на це стало індивідуальне страхування, як головна риса індивідуалістичної концепції суспільних відносин, що була заповідана ще Французькою буржуазною революцією.
Сутність концепції індивідуального страхування полягає в тому, що грошові кошти, які працівник отримує за свою працю, повинні бути поділені на дві частини - для поточного споживання та для забезпечення власної соціальної безпеки у майбутньому шляхом заощадження коштів через ощадні каси. Таким чином, індивідуальне страхування повністю базувалось на системі ощадних кас. Ця захопленість ощадними касами була одною з привілейованих тем ліберальної думки ХІХ століття, коли індивідуальне страхування вбачалось чи не як єдиний спосіб забезпечення сімейного добробуту. Мета індивідуального страхування, крім того, відповідала тодішньому ідеалу робітничого класу: накопичення з надією вийти в один щасливий день із положення робітника, придбавши власність, яка сама по собі є однією з найвищих форм матеріального забезпечення.
В широкому розумінні ідея забезпечення, джерелом якого є делегована суспільству відповідальність , розглядалась в ті часи згубною для всього суспільства. Така крайня точка зору про роль індивідууму мала своїх прихильників навіть на початку ХХ століття, коли в Німеччині уже були прийняті перші законодавчі акти щодо запровадження обов’язкового соціального страхування. Таким чином, пройшли десятиріччя, перш ніж була сприйнята сама ідея про те, що акт захисту від ризику випадковостей долі чи старості може бути не добровільним, а, навпаки, для більшої ефективності він повинен бути обов’язковим і гарантуватися усім суспільством.
Індивідуалістична концепція страхування була приречена на загибель через те, що вона вступила в протиріччя з новими умовами праці: індивідуальне страхування не дозволяло певним чином гарантувати забезпечення найманого працівника, а індивідуальна відповідальність не співвідносилась з колективним характером праці. Неможливість робити накопичення для більшої частини робітничого класу зробила ілюзорними надії на краще майбутнє, що лежали в основі індивідуального страхування.
Нездатність індивідуального страхування вирішити проблему робітничої злиденності викликало подвійну небезпеку: з одного боку, незабезпеченість працівників похилого віку ставала для ліберальної думки Європи все більш шокуючою . Дійсно, як можна допустити, щоб той, хто більшу частину свого життя присвятив праці, опинився в старості у тому ж положенні бідняка, як і той, хто ніколи не працював ? Якщо праця не в змозі забезпечити гідне існування тим, хто їй слугує, то сумнівними вбачаються самі принципи індустріального суспільства.
З іншого боку, збереження для робітників умов життя, наближеного до стану злиденності, розглядалось заможними керівними колами багатьох європейських країн як загроза, що несла в собі можливість перетворення трудящих в" небезпечний клас ".
Водночас індустріалізація збільшувала можливості виникнення нещасних випадків на виробництві, а виплату допомоги тим, хто ставав жертвою таких випадків, ніхто не міг гарантувати. Дебати про можливі способи запобігання убогості робітничого класу торкалися також і способів вирішення проблеми класичної бідності.
Відокремлення соціальної допомоги від соціального страхування
У другій половині ХІХ та на початку ХХ століття питання долі бідняків, які не в змозі були працювати, та бідних працівників, розглядались з однаковими підходами. Лише через деякий час поступово почали розрізняти два різних поняття - соціальне страхування та соціальна допомога.
У галузі соціальної допомоги Французька революція передала ХІХ століттю подвійну спадщину, у якій необхідно розглядати декілька понять. З одного боку, признаючи соціальне коріння бід, які потріпають окрему людину, революція замінила благодійність, яка мала церковне походження, на суспільну благодійність, як спосіб вирішення проблеми злиденності.
Законність втручання держави обґрунтовувалась необхідністю захисту прав людини, що порушуються у випадку, коли бідним не надається допомога. До цього ніхто не оцінював прав бідної людини по відношенню до суспільства та прав суспільства по відношенню до бідної людини. За такої перспективи отримання допомоги вже не засновувалось на милостині, як на не обов’язковому акті, а на абсолютному і об’єктивному праві, яке надано людині, тобто справжньому " праві вимагати ", якому відповідає обов’язок суспільства.
Таким чином, благодійна допомога стала " священним обов’язком " суспільства. Але якщо є право сказати суспільству: дай мені на життя, то і суспільство повинно мати право відповісти: віддай мені свою працю. Праця залишається, таким чином, не тільки єдиним засобом залучення особи до суспільної діяльності, але й суспільним обов’язком. Лише нездатність до праці виправдовує соціальну допомогу калікам, дітям та людям похилого віку.
Під час міжнародного конгресу з державної благодійності, який відбувся в Парижі у 1889 році, були сформовані три фундаментальні принципи соціальної допомоги:
- соціальна допомога знаходиться у веденні місцевих органів влади;
- соціальна допомога надається за територіальною ознакою і держава приймає в цьому обмежену фінансову участь;
- соціальна допомога, що призначена для людей, які не мають засобів до існування і які не можуть працювати, субсидується державою на відміну від деяких інших видів допомоги. Таким чином , вона виконує роль " засобу останньої надії ".
У цьому документі вперше було проголошено, що соціальна допомога є суспільним обов’язком і відповідальність за його виконання покладається на місцеву владу. Після цього конгресу у багатьох країнах Європи між 1893 і 1906 роками було прийнято низку законів про соціальну допомогу. Їх часто називають «програмами останньої надії». В основу їх покладена допомога людям, які не мають доходу з інших джерел або чий дохід недостатній, щоб забезпечити їм мінімальний стандарт проживання в даному суспільстві. Походять вони від різних церковних програм допомоги бідним, доброчинних організацій та місцевих урядів. Коріння такого підходу, очевидно, сягають 1349 року, коли в Англії був прийнятий Декрет про чорноробів, що запровадив принцип відповідальності місцевих властей за допомогу бідним.
Але повернемося до нашої головної теми – соціального страхування. Найбільший вплив на розвиток системи соціального страхування внесли Канцлер Німеччини Отто фон Бісмарк, який в 1883 – 1889 роках чи не вперше в світі в законодавчому порядку запровадив систему соціального страхування, та лорд Великої Британії Вільям Беверідж, який в 1942 році підготував доповідь, у якій були запропоновані нові підходи до політики соціального забезпечення.
Звичайно, до Бісмарка також можна знайти свідчення наявності колективної соціальної політики. Засновані церквами оздоровчі та навчальні системи існували віками. У козаків на початку ХVІІІ ст. існувала форма компенсації за виробничі травми. У ХІІІ ст. у місті Дубровник була проголошена програма страхування здоров’я способом внесків. Навіть іще за часів Римської імперії чимось подібним до об’єктів соціальної політики були акведуки (водогони), лазні та громадські туалети. Проте в наступних століттях, разом із послідовним розвитком ролі держави в соціальній політиці, потрібно було очікувати роз’єднання функцій церкви і держави.
Модель Бісмарка
Запровадження обов’язкового соціального страхування в Німеччині було одним з елементів Realpolitik Бісмарка. Єдиним способом можна уникнути втрат робітничого класу, писав Бісмарк у листі до міністра торгівлі, - це перехопити ініціативу у соціалістів та здійснити їх вимоги щодо запровадження соціального страхування, що мали зовсім законний вигляд і могли бути втіленими у життя в інтересах зміцнення держави та соціального порядку.
Прямуючи вслід за цією концепцією та не дивлячись на опозицію з боку Рейхстагу, канцлер Бісмарк менш ніж за десять років створив завершену систему соціального страхування: закон про страхування на випадок хвороби в 1883 році, закон про страхування від нещасних випадків на виробництві в 1884 році, закон про страхування на випадок старості та інвалідності в 1889 році.
Систему Бісмарка визначають чотири фундаментальних принципи:
- забезпечення засновано виключно на праці і тому обмежене лише тими особами, які зуміли завоювати для себе це право на забезпечення через свою працю;
- обов’язкове забезпечення лише для тих найманих працівників, заробітна плата яких нижча визначеної мінімальної суми, тобто для тих, хто не може користуватись індивідуальним страхуванням;
- забезпечення, яке засноване на методології страхування, що встановлює паритетне відношення між внесками найманих працівників та працедавців, а також між виплатами та внесками;
- забезпечення, яким управляють самі працедавці та наймані працівники.
Фундаментальною новацією Бісмарка стало положення про запровадження обов’язкового характеру системи соціального страхування.
Ідея соціального страхування була прийнята консервативним суспільством Німеччини часів Бісмарка тому, що вона пропонувала маловитратний механізм, здатний задовольнити деякі соціальні потреби і водночас передати соціальне управління в руки працедавців і робітників, платників внесків для своїх власних пенсій.
Прийняття страхового принципу мало важливі наслідки для розвитку соціальної політики. У здійсненні різноманітних заходів щодо збільшення пенсій часом підривалась справжня страхова основа, але принцип паритету у сплаті внесків залишався важливим політичним символом і, час від часу, робились спроби повернути систему соціального страхування ближче до її витоків. Завжди важко поєднати тверезі принципи актуарного аналізу страхування з зацікавленістю в ефективному і всебічному соціальному захисті, бо, як відзначав англійський лорд Вільям Беверідж, - коли політичною альтернативою соціального страхування є лише перевірка матеріального стану сім‘ї, тобто державна допомога, як засіб останньої надії, принцип внесків має величезну привабливість. Беверідж мав відіграти важливу роль в сорокових роках ХХ століття в захисті страхового підходу до соціального страхування.
План Беверіджа
За завданням британського уряду в 1942 році була створена міжміністерська комісія для підготовки заходів щодо покращання соціального забезпечення у Великобританії. Цю комісію очолив лорд Беверідж, відомий по чисельним публікаціям з соціальних питань та як розробник системи соціального страхування на випадок безробіття в Англії в 1908 та 1915 роках.
Доповідь, що була підписана лише самим Беверіджем, як головою комісії, являє собою не якийсь там теоретичний трактат, а зібрання прагматичних життєвих рекомендацій, що побудовані на констатації соціальних реалій, метою яких стало подолання післявоєнної злиденності.
На думку лорда Беверіджа, заклади системи соціального забезпечення в своїй роботі повинні керуватися трьома провідними принципами: робити свою справу без огляду на позицію зацікавлених угрупувань, які вважають, що перегляду підпадають їх переваги та привілеї; впровадження соціального страхування повинно здійснюватись у нерозривному зв‘язку із загальним соціальним прогресом суспільства (Злидні є однією з п‘яти бід, які необхідно подолати у ході реформування, - поряд з захворюваннями, темнотою (НЕВІГЛАСТВОМ), скнарістю та марнотратством); необхідно організувати діалог та співпрацю між індивідуумами і державою, інакше кажучи між соціальними партнерами.
Лорд Беверідж виправдовував більш активне втручання держави у соціальне життя, якщо таке втручання не буде посяганням на особисту ініціативу: «Створюючи систему соціального страхування, держава не повинна придушувати дух підприємництва та ініціативи у значенні особистої відповідальності; запроваджуючи національний прожитковий мінімум, держава повинна стимулювати особисті устремління кожного індивідууму добиватись для себе і своєї сім‘ї більшого доходу, ніж цей мінімум».
Стосовно всього кола соціальних реформ Беверідж відзначав, що неможливо гарантувати забезпечення населенню, якщо сплачується допомога лише тим людям, які потерпають від нужди. Забезпечення повної зайнятості – ось що, за Беверіджом, є головним: справжнє забезпечення випливає із права на працю. Тут Беверідж був першим серед тих, хто це визнав.
Доповідь Беверіджа була звітом Комітету з соціального страхування і споріднених послуг, який був опублікований 1942 р. У ньому рекомендувалось запровадити систему соціального забезпечення на основі внесків, щоб вдосконалити існуючу систему шляхом надання захисту на випадок захворювання, безробіття і старості всім громадянам. Хоча з приводу цього виникали суперечки, ця нова система мала б включати допомогу сім’ям, вагітним жінкам, а також вдовам. Сплачення внесків мало бути побудоване на принципах страхування, в якому беруть участь працівник, працедавець і держава, як було й раніше, але нова система стала універсальною, а отже – ризик на себе приймала вся нація. Для захисту утриманців і вдів в схему назавжди були введені поняття чоловіка-годувальника і його відповідальності за сім’ю, що створило юридичні ускладнення у наш час, коли робляться спроби збалансувати інтереси чоловіків і жінок. Інакше кажучи, ми все ще маємо можливість оцінити британську систему соціального забезпечення за тим обсягом, за яким вона узгоджується з моделлю, запропонованою Беверіджем в 1942 р.
Беверідж доводив, що потрібні інші соціальні заходи, на які спиралася б його страхова схема. Допомога за принципом « останньої надії» могла б стати необхідною складовою частиною універсальної схеми «сімейної допомоги». Система допомоги на основі перевірки матеріального стану стала б необхідною у вигляді «соціальної допомоги» для осіб, чиї потреби недостатньо покриваються діючою схемою соціального страхування. Підтримання повної зайнятості відіграло б істотну роль у здатності системи соціального страхування працювати належним чином. Національна служба охорони здоров’я мала б перебрати на себе функцію забезпечення медичної допомоги в старій страховій системі і стати ефективною опорою нової.
Система страхування Беверіджа була широко застосована в законодавстві Великобританії та деяких інших країн. Допомога сім’ям була запроваджена як один з останніх заходів Британського коаліційного уряду. Решта заходів набрала чинності у період повоєнного правління лейбористів, хоча був зроблений критичний відступ від принципу страхування, який полягав у тому, що встановлений період часу для отримання пенсії у повному розмірі був дуже коротким. Такий відступ від плану Беверіджа зробив пенсійну систему витратною з огляду на загальне оподаткування і, можливо, став перешкодою у запровадженні розмірів пенсій, достатніх для забезпечення прожиткових доходів людям, які не мали інших засобів існування, а також зашкодив наступним підвищенням пенсій для утримання їх на рівні вартості життя.
Принципи Беверіджа
План Беверіджа визначає три головних принципи, які лежать в основі організації системи соціального забезпечення: універсальність, єдність та інтеграція.
Принцип універсальності забезпечення означав розрив з традиційною логікою системи Бісмарка – забезпечення лише працюючих – і гарантував забезпечення на всі випадки соціального ризику для всього населення. У Великобританії була запропонована повна система забезпечення на будь – який випадок, будь то загроза здоров‘ю, індивідуальному чи сімейному доходу для всіх людей, які опинились у скрутному становищі. Отже, заснована на національній солідарності та гарантованому мінімальному доході для всіх, ця справжня політика соціального забезпечення всього суспільства поклала початок ствердженню права на працю, права на медичні послуги, права на мінімальний гарантований дохід.
Другий принцип єдності у забезпеченні включає декілька понять, як – то: адекватний характер внесків і виплат, однаковий характер організації системи.
Беверідж добре знав систему Бісмарка, яка прив‘язувала внески і виплати до заробітної плати, але відмовився від неї. Адже дієвість системи соціального страхування повинна визначатись на підставі її спроможності боротися з убогістю та бідністю, а не по здатності лише підтримувати рівень життя працюючих. Мова йшла про те, щоб допомога знаходилась у прямій залежності не від заробітної плати або рівня втрати працездатності, а від нормальних потреб людини в конкретній ситуації. Це означало також, що допомога повинна бути достатньою як за обсягом, так і за якістю. Лише подальший розвиток страхування зможе дозволити встановити пропорційну залежність між допомогою, яка замінила заробіток, та заробітною платою, яку особа одержувало до настання страхового випадку.
Принцип єдності означав також єдиний характер організації системи, заснованій на єдиному внеску до уніфікованої системи національного страхування, за виключенням соціального страхування від нещасних випадків на виробництві, а також сімейної допомоги, яка фінансувалась із суспільних фондів (державного бюджету). Управління цією системою необхідно доручити державним органам під керівництвом одного з міністерств соціального забезпечення.
Третій принцип інтеграції означав, що Беверідж висловився за інтеграцію різних форм забезпечення: страхування, соціальну допомогу і ощадні каси. Лише такий підхід здавався йому здатним подолати соціальне свавілля, яке часто супроводжувало соціальну допомогу. Система Беверіджа, таким чином, зблизила соціальне страхування з соціальною допомогою, обґрунтовуючи це справжнім дієвим правом, скористатись яким людина могла б у будь – який час.
Принцип інтеграції передбачав координацію трьох головних політичних напрямків: соціальної політики, заснованої на гарантованому доході, політики охорони здоров‘я та політики повної зайнятості, які впроваджувалися національною службою охорони здоров‘я та державною службою зайнятості. Ці три стовпи справжньої політики забезпечення, об‘єднані разом, повинні були подолати головні фактори соціальної незабезпеченості.
Проте, забігаючи дещо наперед, відмітимо, що з багатьох точок зору структура соціального захисту Великобританії, розроблена Беверіджем, була підірвана до 1979 р. через нездатність адекватно підвищити ставки страхових внесків та виплат у зв‘язку із зростанням безробіття і необхідністю забезпечення виплатами на основі перевірки матеріального стану зростаючої кількості неповних сімей. Зміни 80-тих років в соціальній політиці Великобританії пов’язані з продовженням цього процесу, демонструючи зростаюче значення виплат на основі перевірки матеріального стану як ключового заходу для подолання бідності. Зокрема, закон від 1986 року розширив і раціоналізував перевірку матеріального стану, але не спрямував соціальне забезпечення до радикально нового напрямку, який пропонували прихильники «від’ємного прибуткового податку» або «соціального дивіденду».
Серед перших країн світу, які запровадили солідарну пенсійну систему на рубежі ХІХ-ХХ століть були Німеччина, Англія, Франція та Швеція, а згодом Чехословаччина і Румунія. За межами Європи першими такі ж пенсійні системи ввели в 1920-х роках три латиноамериканські країни - Чилі, Аргентина і Уругвай. З початку зародження пенсійного забезпечення проводилось страхування не старості, а інвалідності, оскільки через важкі умови праці та побуту більшість найманих працівників, які доживали до 65 років (сто років тому), фактично ставали непрацездатними.
Зародження соціального страхування в Україні
Україна, як відомо, майже 350 років знаходилась у колоніальному стані, будучи частиною імперії, як у складі царської Росії, та і в складі СРСР. У цей період вона ніколи не проводила самостійної соціальної політики і не приймала самостійних рішень щодо соціального страхування і соціального забезпечення. Центральна влада метрополії завжди займала тут монопольне положення, виступаючи і законодавцем і виконавцем відповідної сфери державної політики.
Зародження страхування на терені України припадає на 90-ті роки ХІХ століття, коли в південному регіоні у 1899 році почало діяти Одеське товариство взаємного страхування фабрикантів та ремісників від нещасних випадків з їх робітниками і службовцями. У 1903 році був прийнятий Закон «Про відповідальність підприємців за нещасні випадки з працівниками», за яким встановлювалась винагорода робітників і службовців, що потерпіли від нещасних випадків на виробництві. Цей закон започаткував підвалини страхування працівників на випадок травм і захворювань. Ранні форми соціального страхування робітників часто розвивалися з ініціативи працедавців, які прагнули уникнути відповідальності у разі судового розгляду справи після нещасного випадку, поранення чи смерті людей на робочому місці. Соціальна програма, таким чином, заміняла судочинство, як спосіб розв‘язання конфліктних ситуацій.
У 1912 році під тиском політичних страйків у зв‘язку з розстрілом робітників на річці Лені царський уряд Росії прийняв закони про страхування від нещасних випадків та страхування на випадок хвороби, юрисдикція яких поширювалась і на територію українських губерній Однак інші види страхових ризиків не були охоплені системою соціального страхування. Та навіть і страхування від нещасних випадків та на випадок хвороби не поширювалось на численні галузі економіки – залізничний та морський транспорт, будівництво, сільське господарство тощо. Разом з тим прогресивним моментом прийнятих законодавчих актів було те, що вони замінили індивідуальну відповідальність підприємця за заподіяну шкоду, тобто цивільно – правову форму відповідальності на принцип страхування. Цей вид страхування припинив існування у 1917 році у зв’язку із громадянською війною та зміною державного устрою і був відновлений тільки у 1921 році.
Відповідно до рішень Празької конференції РСДРП (б) та Краківської наради більшовики активно використовували тяжкий стан робітничого класу та неврегульованості питань соціального страхування у своїх політичних цілях. Вони, зокрема, заволоділи легальними організаціями соціального страхування (лікарняними касами тощо), як опорними пунктами революційної боротьби. Під контролем більшовиків у березні 1917 року відбулась перша петроградська страхова конференція, яка прийняла ленінську страхову програму, що передбачала звільнення робітників від сплати страхових внесків та інші заходи щодо розширення соціального страхування.
Після жовтневого перевороту, уже 27 жовтня 1917 року, рішенням ІІ Всеросійського з‘їзду Рад створюється спеціальний державний орган – Народний комісаріат праці, що був покликаний здійснювати більшовицьку революційну політику у галузі охорони праці і соціального забезпечення. Так, 11 листопада 1917 року, чи не вперше у російській практиці, приймається Положення про страхування на випадок безробіття, 22 грудня 1917 р. затверджується Декрет «Про страхування на випадок хвороби».
Положення про страхування на випадок безробіття розповсюджувалося на всіх робітників і службовців, за виключенням тих працівників, заробіток яких перевищував тримісячний середній заробіток у даній місцевості.
Декрет страхування на випадок хвороби передбачав надання допомоги у разі пологів, хвороби, смерті працівника, а також такі види лікарської допомоги: невідкладну медичну допомогу, амбулаторне лікування, лікування на дому, допомогу у пологовому будинку, стаціонарне лікування з повним утриманням, санаторне та курортне лікування тощо.
Після проголошення більшовиками політики «воєнного комунізму» соціальне страхування було замінене на соціальне забезпечення на підставі Положення про соціальне забезпечення трудящих , яке було затверджене 31 жовтня 1918 року. Фінансування за рахунок страхових внесків поступово було замінене на пряме фінансування за рахунок державних асигнувань з бюджету. Для організації соціального забезпечення при місцевих органах Наркомпраці були створені підвідділи соціального забезпечення і охорони праці, на які покладалось завдання організації матеріальної допомоги, включаючи і натуральну допомогу в основному сім‘ям червоноармійців та хворим пролетарям.
Після закінчення громадянської війни і оголошення більшовиками нової економічної політики знову постало питання про зміни в політиці соціального страхування. 15 листопада 1921 року В.І. Ленін підписав декрет РНК «Про соціальне страхування осіб, зайнятих найманою працею». Цим декретом було відновлено соціальне страхування осіб, зайнятих найманою працею, в державних, кооперативних, громадських, концесійних, орендних, приватних підприємствах, установах, господарствах. Страхування розповсюджувалось на всі види тимчасової та постійної втрати працездатності, на випадок безробіття, а також на випадок смерті. Сплата страхових внесків була повністю покладена на підприємства і установи, при чому на приватний сектор - у підвищеному розмірі. На соціальне страхування був покладений обов‘язок фінансування медичної допомоги населенню через страхові каси.
З 1924 року органи соціального страхування приступили до організації санаторно – курортного лікування і будинків відпочинку, які до цього часу були у віданні органів охорони здоров‘я та профспілок.
До жовтня 1917 року соціальне забезпечення людей похилого віку на території царської Росії будувалось не на основі врахування досягнутого віку, а на підставі втрати працездатності та настання інвалідності. Не дивлячись на те, що багато країн Європи вже на початку ХХ століття почали запроваджувати соціальне страхування по старості, в Росії, а потім і в СРСР випадок настання старості аж до 1928 року не включався до сфери соціального страхування. Лише втрата працездатності та інвалідність визнавались пролетарською державою сферою соціального забезпечення на підставі ось такого принципу:"... фарисейська повага до сивини та зморщок - це витівка для пролетарської моралі... Якщо ти старий, але ще здатний до праці - працюй. А якщо перестав бути працездатним - одержуй пенсію".
Проте для окремих категорій працівників пенсійне забезпечення по старості почали запроваджувати дещо раніше. Так, викладачі вищих навчальних закладів були охоплені пенсійним забезпеченням по старості з 1924 року при досягненні 65 років, робітники текстильної промисловості - з 1928 року, зайняті в провідних галузях важкої промисловості та транспорту - з 1929 року. Таким чином, пенсійне забезпечення на той час не носило всеохоплюючого характеру. Лише в 1932 році після проведеного обстеження робітників, які виходили на пенсію по інвалідності у зв‘язку з втратою працездатності, воно було розповсюджене на робітників усіх галузей народного господарства.
Законодавче встановлення пенсійного віку - 55 років для жінок і 60 років для чоловіків було здійснене в СРСР протягом 1928 - 1932 років. У той час вважалося, що на межі названого віку у більшості людей чітко виявляються ознаки постаріння організму, що ускладнює їх регулярну професійну діяльність. Виходячи з цього і був встановлений хронологічний пенсійний вік, який відтоді не змінювався.
Проблема підвищення пенсійного віку хоча і поставала з часом, але все ж не виходила за рамки наукових дискусій, бо відносно низький вік виходу на пенсію в СРСР та країнах Східної Європи розглядався як одне із головних завоювань трудящих при соціалізмі. Очікувана тривалість життя при народженні наприкінці 20-х років становила в середньому 47 років, в тому числі у чоловіків - 45, а у жінок - 49 років. А середня тривалість життя при виході на пенсію була у чоловіків 15,5 років при досягненні віку 60 років, а у жінок - 16.56 року у віці 55 років. Для порівняння відмітимо, що очікувана тривалість життя при народженні в 1997 - 1998 рр. в Україні склала 68 років, у тому числі у чоловіків 63 роки, і у жінок 73 роки. Тривалість життя при досягненні пенсійного віку у чоловіків становить сьогодні в середньому 14.2 роки, а у жінок при досягненні 55 років - 22.5 роки. Таким чином, загальна тривалість життя збільшилась за 70 років для обох статевих груп в середньому на 21 рік, тоді як термін дожиття при виході на пенсію у чоловіків зменшився майже на 1,5 року, а у жінок він збільшився на 6 років.
Але чому встановили неоднаковий віковий ценз для чоловіків і жінок? Сьогодні в Україні навіть не кожен фахівець може правильно пояснити цей «феномен». Насправді ж, рішення щодо різного пенсійного віку не мало ніяких фізіологічних обґрунтувань. Так склалося історично, з самого початку запровадження солідарної пенсійної системи, і не в Радянському Союзі, а у Німеччині часів канцлера Отто фон Бісмарка. Демографи стверджують, що наприкінці ХІХ століття у середньо - статичній німецькій сім’ї чоловік був на п’ять років старший за дружину. Це означає, що якби пенсійний вік був однаковим, то чоловіки виходили б на пенсію на цілих п’ять років раніше, ніж їхні дружини. Чи можна було тоді уявити немолодого вже чоловіка, дружина якого працює, а він нудьгує цілий день вдома, залишаючись сам-на-сам з каструлями та клопотами по веденню господарства? Виходячи суто з соціально-побутових міркувань, німецький уряд такого не міг допустити, і фактично подбав не про жінок, а навпаки – про комфортне життя чоловіків.
Доба «соціалістичного добробуту»
На початку 30-тих років ХХ століття було оголошено, що соціалізм в СРСР переміг остаточно і безповоротно. В цей час відбуваються важливі зміни і в організації соціального страхування. Так, у 1930 році припинила своє існування програма соціального страхування щодо надання допомоги по безробіттю, оскільки вважалось, що оголошений більшовиками «великий перелом» є несумісним з такими «пережитками» капіталізму, як безробіття. Дійсно, форсована більшовиками індустріалізація країни та ударні будови сталінських п‘ятирічок поглинали все більше і більше додаткових трудових ресурсів, що, природно, вирішувало і питання зменшення безробіття в країні.
23 червня 1931 року ЦВК і РНК СРСР прийняли постанову «Про соціальне страхування», якою було прийнято ряд заходів щодо поліпшення роботи страхових кас. Зокрема, були створені республіканські каси соціального страхування замість Головсоцстрахів, що ліквідовувалися. На транспорті та у галузях промисловості створювалися центральні галузеві каси соціального страхування. На підприємствах, які обслуговувалися галузевими касами, великих та середніх підприємствах територіальної мережі були організовані виплатні пункти, які призначали та видавали допомоги, спираючись на профспілковий актив. Але найважливішою новацією цього документу було те, що запроваджувався новий порядок соціального забезпечення з врахуванням важливості виробництва, стажу роботи та ставлення до праці. Замість попередньої «зрівнялівки» вводились диференційовані норми соціальної допомоги і пенсії в залежності від загального та безперервного стажу роботи, членства в профспілках, ударництва на виробництві. Запроваджувалися пільги в наданні путівок до санаторіїв та будинків відпочинку для переможців соціалістичного змагання та ударників праці.
23 червня 1933 року була прийнята постанова Центрального виконавчого комітету Союзу РСР, Раднаркому та ВЦРПС про злиття Народного комісаріату праці СРСР з усіма його місцевими органами, включаючи і органи соціального страхування, з апаратом профспілкових органів, поклавши на ВЦРПС виконання функцій Наркомпраці та його органів. З того часу профспілки здійснили чергову перебудову соціального страхування, організувавши його за виробничо – галузевим принципом. Були ліквідовані каси соціального страхування від республіканського до районного рівня. При всіх центральних комітетах і обкомах профспілок були створені галузеві каси соціального страхування, а на всіх підприємствах – виплатні пункти соціального страхування при комітетах профспілок. Знову соціальне страхування почало трансформуватись у соціальне забезпечення, що було притаманне країні з державною формою власності. Так, з 1937 року витрати на виплату пенсій непрацюючим пенсіонерам почали фінансуватись із коштів місцевих бюджетів, звільнивши від них бюджет соціального страхування. З цього бюджету також було припинено фінансування медичної допомоги, підготовки робочих кадрів, житлового будівництва, дитячих установ тощо. Ці види витрат було перекладено на бюджети відповідних відомств. Були запроваджені галузеві тарифи внесків на соціальне страхування.
28 грудня 1938 року РНК СРСР, ЦК ВКП(б) і ВЦРПС прийняли нову, дуже грізну постанову «Про заходи щодо упорядкування трудової дисципліни, покращання практики державного соціального страхування і боротьби із зловживаннями у цій справі». Постанова внесла зміни в положення про соціальну допомогу при тимчасовій непрацездатності. Зокрема, розмір допомоги був поставлений в залежність від тривалості безперервної роботи на підприємстві чи в установі, організації. Тривалість відпусток у зв‘язку з пологами було скорочено до 35 днів до пологів і до 28 днів після пологів. Витрати на виплату пенсій непрацюючим пенсіонерам, які покривались з 1937 року за рахунок коштів місцевого бюджету, стали знову здійснюватись за рахунок коштів соціального страхування. Одночасно був підвищений мінімальний розмір пенсій, збільшені пенсії інвалідам, сім‘ям, які втратили годувальників.
Прийнята 5 грудня 1936 року Конституція СРСР декларативно проголосила право всіх громадян СРСР на матеріальне забезпечення в старості, а також у випадках хвороби та втрати працездатності. Але пенсійне та інші види соціального забезпечення все ще регулювались не законами, а через прийняття окремих постанов ЦК ВКП(б), Ради Народних Комісарів СРСР та ВЦРПС. За Конституцією право на пенсійне забезпечення, крім робітників, набули і службовці, тоді як колгоспникам довелось чекати призначення державних пенсій ще понад 30 років.
У роки Другої світової війни на підприємствах не вистачало робочих рук, оскільки основна робоча сила була мобілізована на війну. Уряд вимушений був запровадити програму залучення пенсіонерів до суспільної праці. Були збільшені розміри пенсій працюючим пенсіонерам, а також скасовані обмеження на виплату пенсій та заробітної плати працюючим пенсіонерам. В 1944 році було прийняте рішення про збільшення післяпологової відпустки до 42 днів, а при народженні двійні або ненормальних родах - до 56 днів.
У 1948 році перестала існувати монополія профспілок на визначення соціальної допомоги. На адміністрацію підприємств і установ було покладено обов‘язок визначення працюючим стажу роботи при призначенні допомоги по державному соціальному страхуванні, а також перевірку правильності призначення, обчислення та виплати соціальної допомоги.
В 1953 році, після прийняття вересневим пленумом ЦК КПРС важливих рішень щодо розвитку сільського господарства в СРСР, система соціального страхування була поширена на працівників машинно - тракторних і спеціалізованих станцій.
Великі зміни законодавства про соціальне страхування торкнулися після затвердження 5 липня 1955 року Президією ВЦРПС Положення про порядок призначення і виплати допомог по державному соціальному страхуванню. Багаточисленні юридичні акти, що регулювали порядок і розміри призначення і виплати допомоги, були кодифіковані в одному документі. З 1956 року знову були продовжені строки відпустки у зв‘язку з вагітністю та пологами: 56 днів до і після пологів, а у випадку ненормальних родів чи народження двійні післяпологова відпустка встановлювалась тривалістю до 70 днів. Право на допомогу у зв‘язку з вагітністю та пологами відтепер не пов‘язувалося з виробничим стажем.
В 1956 році був прийнятий Закон СРСР «Про державні пенсії«, який закріпив існуючу на той час нерівність у соціальному забезпеченні робітників і службовців, з одного боку, і колгоспників - з іншого. Крім того, цей Закон відокремив пенсійне забезпечення від державного соціального страхування, що можна прослідкувати за ознакою методів їх фінансування. Якщо соціальне страхування фінансувалось із фонду, який створювався за рахунок страхових внесків, що сплачували всі підприємства і установи в обов’язковому порядку за працюючих на них робітників та службовців, то пенсії фінансувались з Державного бюджету. І хоча фонд соціального страхування тоді також був складовою частиною Державного бюджету, наповнення його здійснювалось не за рахунок загальних податкових надходжень, а за рахунок окремого страхового збору (нарахувань на фонд оплати праці). Відсутність будь-яких страхових внесків з боку працівників розглядали як одне з досягнень «розвинутого соціалізму».
Протягом перших 50 років існування радянської влади половина економічно активного населення України (а до початку 50-х років - його переважна більшість) взагалі була виключена з державної пенсійної системи. Наприклад, у 1960 році в Україні проживало 5,6 мільйона осіб пенсійного віку, або 13,5% загальної чисельності населення країни, але загальна чисельність пенсіонерів становила лише 4,4 мільйона осіб, тобто на 21 відсоток менше. Та з усього числа пенсіонерів лише 844 тисячі(!), або 19,2% були пенсіонерами по старості. Решту становили пенсіонери по інвалідності, за вислугу років, в разі втрати годувальника, колишні військові та члени їх сімей.
Чинна українська пенсійна система спирається на принцип «негайної виплати» (pay-as-you-go), коли страхові внески до Пенсійного фонду негайно виплачуються пенсіонерам, тобто, відбувається солідарний (горизонтальний) перерозподіл доходів сьогоднішніх працівників на користь сьогоднішніх пенсіонерів. У солідарній системі щомісячний розмір пенсії обчислюється виходячи з розміру заробітку і тривалості трудового стажу, а призначена пенсія є довічною (у деяких випадках пенсія виплачується і після смерті пенсіонера). Теоретично, надходження від сплати страхових внесків повинні бути достатніми для виплати пенсій нинішнім пенсіонерам. Але на практиці з ряду причин солідарну систему можуть спіткати фінансові труднощі. За таких темпів спаду виробництва та інфляції, яких зазнала українська економіка у 90-і роки, неплатоспроможною стане будь-яка пенсійна система. В світі не існують фінансові інструменти, що запобігали б реальному знеціненню пенсій в періоди подібних стагфляційних «провалів».
Несприятливі недавні тенденції на ринку праці, пов’язані з різким падінням реальної заробітної плати, зростанням безробіття і вимушеної неповної зайнятості, скороченням участі працездатного населення у складі робочої сили, а також ліберальне пенсійне законодавство призвели до ситуації, коли значно менша кількість платників страхових внесків і податків при більш вузькій базі оподаткування вимушені фінансувати соціальні виплати для зростаючої чисельності потенційних одержувачів - пенсіонерів, безробітних і інших малозабезпечених осіб.
В 1990 році, після прийняття законів СРСР "Про пенсійне забезпечення громадян в СРСР" та "Про пенсійне забезпечення військовослужбовців", практично завершився процес створення єдиної всеохоплюючої системи пенсійного забезпечення, яка діяла за єдиними умовами та нормами. Звичайно, ця система не була побудована повністю на принципах страхування, - фактично це було поєднання принципів соціального страхування і соціальної допомоги, але вона закладала страхові основи, передбачивши відокремлення пенсійної системи від держбюджету.
Джерелом коштів для фінансування пенсій став не Державний бюджет, як раніше, а Пенсійний фонд, який формувався за рахунок коштів, що відраховувалися підприємствами і організаціями з фонду оплати праці, а також страхових внесків громадян. Крім того, кожному працюючому за місцем роботи щорічно заповнювалась вкладка до трудової книжки з відміткою сплаченої суми страхових внесків у розмірі одного відсотку нарахованого заробітку. Це була своєрідна перехідна форма до запровадження персоніфікованого обліку страхового стажу та сплачених внесків до Пенсійного фонду, і вона була розрахована на створення в майбутньому більш справедливої пенсійної системи. На жаль, ця перехідна система не була пристосована до нових економічних умов і тому не мала успіху.
Таким чином, підсумовуючи сказане, можна зробити висновки стосовно засад, на яких базувалася країна "соціалістичного добробуту":
- повна (або соціальна) зайнятість;
- дотації на ціни на споживчі товари та послуги (включаючи житло);
- суспільна служба охорони здоров'я, послуги в галузі освіти та культури, які надаються безплатно або за номінальними цінами;
- пов’язані з трудовою діяльністю допомоги із соціального страхування охоплювали майже 100 відсотків населення;
- різноманітні натуральні та грошові соціальні допомоги, що надавалися через державні підприємства, включаючи і колгоспи.
Державна соціальна допомога, якщо й існувала, але надавалась обмеженим групам населення - інвалідам або тим, що потерпіли через соціальні хвороби, окремим сім’ям з дітьми.
Головний висновок полягає в тому, що суспільні відносини на той час регулювалися галузевими нормами права - трудового, адміністративного, колгоспного права тощо. Соціальне забезпечення, як відокремлена, самостійна галузь права, не існувало. Наприклад, державне соціальне страхування робітників і службовців та їх сімей належало до предмету трудового права.
Економічний та політичний перехідний період фундаментально змінив, якщо зовсім не відмінив, непрямі механізми колишньої системи соціального захисту. Водночас постало питання про необхідність становлення соціального забезпечення як самостійної галузі права.
